Inntektsulikheten  er redusert i de fleste land i Latin-Amerika det siste tiåret. Utviklingen er et bevis på at politisk mobilisering for mer inkluderende institusjoner nytter, men fremdeles er avgrunnen stor mellom Latin-Amerikas superrike og den øvrige befolkningen.

Sosial og økonomisk ulikhet er ikke bare en sak for venstreradikale. Fra internasjonale institusjoner har det haglet med «ulikhetsrapporter» de siste årene[1], og alt fra paven til Davos-eliten har uttrykt sin dype bekymring for hva økte økonomiske og sosiale forskjeller har å si for samfunnsutviklingen. Men det er liten enighet om årsakene til den økende ulikheten eller hva som skal til for å redusere den. Latin-Amerika er den eneste regionen i verden som har sett en vedvarende nedadgående trend når det gjelder inntektsulikhet de siste årene.  Derfor har diskusjonene om hva som har ført til denne utviklingen ikke bare forskningsmessig, men også stor politisk interesse.

Latin-Amerikas snuoperasjon
Oppfatningen om at Latin-Amerika alltid har hatt større inntektsulikheter enn resten av verden er en myte, viser ny forskning.[2] Men mens man på 1900-tallet så en nedgang i ulikheten i for eksempel Europa, fikk man bare en moderat nedgang fra 1960-tallet frem til rundt 1980 i Latin-Amerika. Regionen befestet seg dermed som det området med høyest inntektsulikhet i verden. Etter gjeldskrise og en påfølgende langvarig økonomisk nedtur og nyliberal omstilling, begynte inntektsulikheten å øke igjen på 1980-tallet. Økningen fortsatte gjennom 1990-tallet, på tross av at fattigdommen ikke lengre økte på samme vis som på 1980-tallet.

Rundt år 2000 levde 43 prosent av Latin-Amerikas befolkning under fattigdomsgrensen. Samtidig hadde inntektsulikheten målt i Gini-koeffisienten nådd 0,53 (uveid gjennomsnitt). Er Gini-koeffisienten null, er inntekten totalt likt fordelt inntekt mellom alle personer. Er den én, er all inntekt samlet hos en person. Jo høyere Gini-koeffisienten er, dess mer ulikhet er det i et samfunn. Gjennomsnittet for OECD landene er 0,316 og i Norge ligger den på 0,258. I land som Brasil og Guatemala lå Gini-koeffisienten rundt år 2000 på opp mot 0,60.

Dersom utviklingen fortsetter i for eksempel Brasil, vil landet i 2020 ha en inntektsulikhet på linje med Canada.

Etter 2002 begynte imidlertid utviklingen å snu i de fleste landene i Latin-Amerika. Fattigdommen ble redusert fra å omfatte 43 til 27 prosent av befolkningen i 2013.  Fra rundt 2008 kom det også indikasjoner på at inntektsulikheten var på vei ned. Godt hjulpet av omfattende og gode husholdningsundersøkelser, kunne forskere konstatere at inntektsulikheten målt i Gini ble redusert med i snitt én prosent for hvert år mellom 2002 og 2012. Reduksjonen fortsatte gjennom den internasjonale finanskrisa i 2008 og 2009, og etter krisa ble reduksjonen i ulikhet faktisk styrket.[3] En reduksjon på én prosent årlig virker kanskje ikke voldsomt imponerende ved første øyekast. Men det har likevel vært nok til å bringe regionen tilbake til ulikhetsnivåer fra før 1980-tallets krise. Dersom utviklingen fortsetter i for eksempel Brasil, vil landet i 2020 ha en inntektsulikhet på linje med Canada[4]

Dermed er kampen om å ta æren for endringene i gang.  To forklaringer er umiddelbart sannsynlige, men har helt ulike implikasjoner. Den første er at nedgangen i ulikhet er et resultat av politikken til de venstreorienterte regjeringene som kom til makten i Latin-Amerika på 2000-tallet. Den såkalte «venstrebølgen» sies gjerne å ha begynt med valget av Hugo Chávez som president i Venezuela i 1998, men man begynte egentlig ikke å snakke om en venstredreining før Luis Inácio Lula da Silva ble valgt som president i Brasil i 2002. Den andre forklaringen er at ulikhetsreduksjonen er et resultat av kombinasjonen av langsiktig investering i utdanning og en historisk økonomisk vekst, som i stor grad er drevet av økning i pris og etterspørsel etter regionens viktigste råvarer.

Kraftig venstrebølge
Mellom 1998 og 2014 ble sentrum-venstrekandidater valgt i 22 av 49 presidentvalg i regionen. Med unntak av Mexico og Colombia, ble alle de større økonomiene i Latin-Amerika styrt av sentrum-venstreregjeringer gjennom store deler av 2000-tallet. Det er mye som skiller de venstreorienterte sosiale bevegelsene, partiene og kandidatene som vant regjeringsmakt på 2000-tallet ved å utfordre gamle eliter. Men en av de få sakene de har hatt til felles er å redusere ulikheter, både økonomiske, sosiale og politiske.[5]

At disse regjeringene kom til makten, var i første omgang avhengig av demokratiseringen som fant sted i Latin-Amerika fra 1980-tallet og fremover. Demokratiseringen gjorde slutt på det som i mange land hadde vært flere tiår med militærdiktatur, men falt for flere land sammen med en omfattende nyliberal reformprosess. Den nyliberale bølgen bidro til salg av de fleste offentlige selskaper, privatisering av utdanning, helse, pensjoner og jord der den fremdeles var felleseid, og omfattende handelsliberalisering. I de fleste landene beholdt også en ganske snever økonomisk elite makten på tross av en gradvis styrkning av demokratiske institusjoner og frie valg.

Det konstitusjonelle demokratiet gjorde det samtidig mulig for sosiale bevegelser å få et politisk uttrykk. Dermed kunne kandidater utenfor tradisjonelle eliter vinne frem.

Venstrebølgen kan forstås som en reaksjon på kombinasjonen av 1980-tallets økonomiske krise, 1990-tallets nedbygning av offentlige tjenester, og begrensningene i et elitistisk demokrati. Men det konstitusjonelle demokratiet gjorde det samtidig mulig for sosiale bevegelser å få et politisk uttrykk. Dermed kunne kandidater utenfor tradisjonelle eliter vinne frem. Det var dette som skjedde da Lula fra arbeiderpartiet PT ble valgt som president i Brasil i 2002, og da sosiale bevegelser bragte Evo Morales til makten i Bolivia i 2006. Samme mekanisme lå bak da Rafael Correa, med støtte i urfolks- og miljøbevegelser, tok makten i Ecuador i 2007, og da den tidligere geriljaen, nå venstrepartiet, FMLN støttet Mauricio Funes sin valgseier i El Salvador i 2009. Andre venstrekandidater, som Nestor Kirschner og Cristina Fernández i Argentina og Hugo Chávez i Venezuela, har snarere hatt sin base i etablerte institusjoner (henholdsvis peronistpartiet og det militære), og vunnet støtte fra brede lag av lavere klasser.

Kontantoverføring har gitt fattigdomsreduksjon
Politikken sentrum-venstreregjeringene har ført for å bidra til ulikhetsreduksjon har vært svært varierende, men to elementer har vært viktige overalt: sosialpolitikk og arbeidsmarkedspolitikk.  Sosialpolitikken er sentral. Sammenlikner man ulikhet i Latin-Amerika og Europa uten å ta skatter og overføringer med i regnestykket, har ikke Europa vært mye bedre stilt enn Latin-Amerika. Det er et progressivt skattesystem og overføringer som trygd, pensjon og sosiale stønader som har ført til at ulikheten i Europa har vært mye lavere enn i Latin-Amerika.[6] Derfor skulle man tro at når man de siste årene har innført langt mer generøse sosiale ordninger i Latin-Amerika, så vil det også slå ut på ulikheten.

Den viktigste nyvinningen i sosialpolitikken er programmene for kontantoverføring, som i noen land er blitt såpass omfattende at de utgjør en slags behovsprøvd borgerlønn. Flere av disse programmene ble etablert før den såkalte venstrebølgen. Men det var først under sentrum-venstreregjeringene at disse programmene ble så omfattende at de begynte å slå ut på fattigdomsstatistikken. Det gjelder for eksempel det brasilianske programmet Bolsa Familia, som har en forløper i programmer som regjeringen til Fernando Enrique Cardoso innførte i perioden 1997-2003. Det var først da Lula gjorde programmet til sin kjernesak, utvidet og institusjonaliserte det, at det virkelig ga utslag på fattigdoms- og ulikhetsstatistikken. Nå omfatter programmet 26 prosent av befolkningen, og kontantoverføringene utgjør 2.5 prosent av Brasils statsbudsjett. Som et resultat ble Fattigdommen i Brasil redusert med 27 prosent i Lulas første presidentperiode mellom 2003 og 2007, og dette har også hatt betydning for reduksjon av ulikhet.

Den viktigste nyvinningen i sosialpolitikken er programmene for kontantoverføring, som i noen land er blitt såpass omfattende at de utgjør en slags behovsprøvd borgerlønn.

Lønnsutjevning viktigst
Pensjoner og overføringer kan likevel ikke forklare en veldig stor del av ulikhetsreduksjonen i Latin-Amerika, siden dette totalt utgjør en liten del av folks inntekt. Det som uten tvil har hatt størst betydning for de minskende forskjellene, er utjevning i lønnsinntekt.  Formalisering av arbeidsmarkedet har vært ett av tiltakene for å få til dette. Det faktum at nær halvparten av Latin-Amerikas arbeidsstokk befinner seg i uformell sektor, uten sosiale eller faglige rettigheter, har mange konsekvenser for ulikhet. [8]  Å redusere denne andelen har derfor vært høyt prioritert, og det har gitt resultater. De siste ti årene er andelen som jobber i uformell sektor redusert fra i snitt 54 prosent til rundt 47, og i noen land (for eksempel Brasil) har reduksjonen vært betydelig større.

Flere av venstreregjeringene har også lagt vekt på å øke lønningene i de lavtlønte sjiktene, spesielt gjennom å øke minstelønna. Den lovfestede minstelønna har økt med i gjennomsnitt 54 prosent mellom 2000 og 2012, men det er store forskjeller mellom land. De venstreorienterte regjeringene har økt minstelønna mest, men utviklingen i reallønnen har de siste to årene vært negativ både i enkelte venstreorienterte land (Venezuela og Argentina) og i høyreorienterte, i førstnevnte tilfelle på grunn av inflasjon.[9]

Utdanning og økonomisk vekst
Lønnsutjevningen har ikke bare skjedd fordi lave lønninger er blitt høyere. Man har også sett en relativ utflating av høyere inntekter. I noen land har dette sammenheng med endrede skattesystemer, men det som har vært avgjørende er en reduksjon i forskjellene i lønn mellom lønnstakere med høy og lav utdannelse. Lønnsgevinsten ved høyere utdanning er redusert, med andre ord.[10] For å forstå årsaken til det, må man gå lengre tilbake enn 2000-tallet, altså til før venstrebølgen startet i Latin-Amerika.

Sentrum-venstreregjeringene har generelt økt innsatsen for å bygge opp offentlig utdanning, etter en privatiseringsbølge på 1990-tallet. Men utdanningsrevolusjonen i Latin-Amerika begynte for flere tiår siden, og man har sett en gradvis økning i andelen av befolkning med høyere utdanning. På 1990-tallet økte etterspørselen etter høyt utdannede på grunn av teknologisk omstilling og lønnsgevinsten ved høyere utdanning ble derfor beholdt. Men  2000-tallets økonomiske vekst har også skapt etterspørsel etter lavt utdannede, særlig i service-sektoren som betjener den økende middelklassen. Samtidig har «tilbudet» av høyt utdannede oversteget etterspørselen. Kombinasjonen av generell økonomisk vekst og langsiktige investeringer i utdanning har dermed hatt mye å si for lønnsutjevningen og ulikhetsreduksjonen i Latin-Amerika.

Ulikhetsreduksjonen kan derfor bare delvis forklares med den venstreorienterte politikken som er ført i mange land det siste tiåret. Men viktigere enn at denne forklaringen fratar det siste tiårets venstreregimer noe av æren for ulikhetsreduksjonen, er at den gir en viss grunn til bekymring om utviklingen kommer til å fortsette. Latin-Amerika har hatt redusert økonomisk vekst i 2012 og 2013. Om arbeidsmarkedet ikke lenger etterspør både lavt og høyt utdannet arbeidskraft i like stor grad som før, kan ulikheten begynne å øke igjen.

Kapitalinntekter og de superrike
Et annet varsku, som kommer fra litt annet hold, er at forbedringene man har sett først og fremst dreier seg om fordeling mellom lønnsmottakere, og ikke mellom lønns- og kapitalinntekter. Lønnsinntektenes andel av totale inntekter har gått betydelig ned på verdensbasis, og det er en av forklaringene på økt ulikhet.[11]

Mens ulikheten i lønnsinntekter sank i nesten hele Latin-Amerika det siste tiåret,  var det bare i Argentina, Brasil, Costa Rica og Uruguay at lønningenes andel av BNP økte.

I Latin-Amerika har det vært små endringer. I Venezuela,  som har gjennomgått den mest dramatiske omleggingen av økonomisk- og sosialpolitikk, utgjør lønnsinntekter som andel av BNP under 30 prosent, mens de ligger på over 50 prosent i Costa Rica, og rundt 45 prosent i Norge. Og like viktig: Mens ulikheten i lønnsinntekter sank i nesten hele Latin-Amerika det siste tiåret,  var det bare i Argentina, Brasil, Costa Rica og Uruguay at lønningenes andel av BNP økte. Av disse landene hadde Argentina og Brasil også en betydelig reduksjon i inntektsulikhet, mens Costa Rica og Uruguay er blant landene som har hatt minst reduksjon i inntektsulikhet.

Lønnstakernes andel av totale inntekter fanges ikke opp i husholdningsundersøkelsene som danner grunnlaget for de fleste analysene av de siste årenes ulikhetsreduksjon. Husholdningsundersøkelsene er heller ikke godt egnet til å fange opp inntektene til de superrike som ofte lever på kapitalinntekter. Latin-Amerikas antatt rikeste menn, Carlos Slim fra Mexico og Eike Batista fra Brasil, har slitt litt det siste året. Likevel er det ingenting som tyder på at gapet mellom dem og andre superrike latinamerikanere på den ene siden  og resten av befolkningen på den andre har blitt mindre det siste tiåret.

Utgangspunkt for strukturelle endringer og en ny sosial pakt?
Det er også flere andre forbehold man bør ta før man starter feiringen av reduksjon i inntektsulikhet (å bruke uttrykket «spretter champagneflaskene» ville vel være litt upassende her). For det første er generelle forskjeller i lønnsinntekt bare ett av mange aspekt av ulikhet. Det har for eksempel skjedd lite i utjevningen av inntektsforskjeller mellom kjønn: utjevningen man har sett de siste ti årene har i første omgang skjedd mellom mannlige lønnsmottakere.[12]

For det andre stiller mange spørsmålstegn ved hvor mye mer man kan klare å redusere ulikheten ved hjelp av sosiale programmer og kombinasjonen økonomisk vekst og utdanning, om man ikke samtidig får til en grunnleggende endring i økonomiske strukturer. En slik strukturendring må innebære både å få en større andel av befolkningen over i mer produktive sektorer, og å skape mer produktive, teknologi- og kunnskapsintensive sektorer.[13] For å få til det, trengs langsiktig tenkning og investering i teknologiutvikling, utdanning og industriell omstilling.

Flere av dagens regjeringer i Latin-Amerika har tatt skritt på veien mot en slik omstilling. De fremste eksemplene er kanskje Brasil og Ecuador, som på hver sin måte (og åpenbart i ulik skala) prøver å bygge opp en kunnskapsindustri. Men mange land har vært hindret av en kombinasjon av sterk opposisjon fra politiske og/eller økonomiske eliter og behovet for raske statsinntekter for å finansiere omfattende sosiale programmer. Slike raske inntekter har først og fremst kommet fra å utvinne naturressurser og drive agro-eksport, i stor grad med genmodifisert soya, på høygir, med de miljøkonsekvensene det medfører.[14]

Det er også langt igjen til Latin-Amerika blir en rollemodell når det gjelder sosial- og lønnspolitikk.

Sosiale programmer er  ikke bare sentrum-venstreregjeringenes kjernesak, men også helt nødvendige for deres politiske overlevelse, og i sin tur for sentralisering av statsmakten der denne har vært svak.  Dette er prosesser som genererer konflikter, særlig mellom myndigheter og næringslivseliter. Slik det ser ut i dag, vil slike konflikter gjøre  det vanskelig  å komme fram til avtaler om lønnsdannelse og samarbeid som kan legge til rette for videre ulikhetsreduksjon.

Hva kan vi lære av Latin-Amerika?
Begrensningene i Latin-Amerikas ulikhetsreduksjon viser at det er et stykke igjen før Latin-Amerika har lagt bak seg århundrer med enorme klasseskiller og dype strukturelle ulikheter. På tross av forsøk på å reformere internasjonale økonomiske institusjoner og å bygge opp egne regionale institusjoner, er ikke regionen unntatt den globale trenden med inntektskonsentrasjon på toppen. Det er også langt igjen til Latin-Amerika blir en rollemodell når det gjelder sosial- og lønnspolitikk. I flere land, særlig Mexico og deler av Mellom-Amerika, har endringene vært små i et system hvor avgrunnsdype sosiale skiller har skapt grobunn for svake institusjoner, fattigdom og eksklusjon. Andre land, som har sett en minsket ulikhet, sliter med ny sentralisering av makt, inflasjon og stadig mindre bærekraftige utviklingsmodeller.

Likevel er de siste tiårene en historie om at politisk mobilisering for mer inkluderende institusjoner faktisk nytter, og at en slik mobilisering kan være med på å bryte århundrelange mønstre av ulikhet som hindrer utvikling. En grunnleggende årsak til positive trender er mer inkluderende politiske institusjoner som har latt nye aktører komme til. Til sammen har de politiske endringene skapt et økonomisk og politisk rom for ulike typer utviklingspolitikk, som har gitt seg betydningsfulle utslag i reduksjon av inntektsulikhet.

---

---

Azevedo, João Pedro, María Eugenia Dávalos, Carolina Diaz-Bonilla, Bernardo Atuesta and  Raul Andres Castañeda, Fifteen Years of Inequality in Latin America: How Have Labor Markets Helped?, The World Bank, Poverty Reduction and Economic Management Network, Poverty, Gender and Equity Unit, March 2013

Cameron, Maxwell and Eric Hershberg (2010), Latin Americas left turns: politics, policies and trajectories of change, Lynne Rienners Publishers.

CEPAL (2012), Eslabones de la desigualdad: Heterogeneidad structural, empleo y protección social, Santiago de Chile: Comisión Económica para Am€rica Latina y el Caribe .

ECLAC (2010), Time for equality: closing gaps, opening trails, Santiago, Chile: Economic Comission for Latin Ameirca and the Caribbean.

ECLAC (2012), Structural change for equality: An integrated approach to development, Santiago,Chile: Economic commission for Latin America and the Caribbean.

Goñi, Edwin, J. Humberto López og Luis Servén (2008), Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America, Policy Research Paper 4487, January 2008.

ILO (2013), Global Wage Report 2012/13: Wages and equitable growth, Geneva: ILO

Lustig, Nora, Luis López Calva and Eduardo Ortíz-Juárez (2013), Deconstructing the Decline in Inequality in Latin America, Tulane Economic Working Paper Series,  Working Paper 1314.

Soares, Sergei (2013), Can Changes in Structural Heterogeneity Explain the Fall in Earnings Inequality? An Analysis for Brazil, Unpublished paper, IPEA, Brazil.

OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, Geneva: OECD.

ILO (2012), Labor Overview Latin America and the Caribbean, Lima, Peru: ILO.

OIT (2013a), Panorama Laboral 2013 América Latina y el Caribe, Oficina Regional, Lima, Peru: OIT.

OIT (2013b), Economía informal y trabajo decente: Guía de recursos sobre políticas. La transición hacia la formalidad, Oficina Regional, Lima, Peru: OIT.

UNDP (2011), Sustainability and Equity: A Better Future for All, Human Development Report 2011.

Williamson, Jeffrey (2010), Five centuries of Latin American Income Inequality, Revista de Historia Económica, Journal of lberian and Latin American Economic History, Vol. 28, No. 2: 227-252

World Bank (2006), Equity and Development, World Development Report 2006.

World Bank (2008), Inclusive States: Social policy and structural inequalities, Washington, D.C.: World Bank.