Den nordiske modellen blir i stadig større grad sett på med stor interesse. Det er i dag internasjonal konsensus om at et dynamisk og mangfoldig sivilt samfunn er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig del av en samfunnsutvikling som gir medborgerne mulighet til å leve i frihet fra nød, fattigdom og undertrykkelse. Denne konsensusen har betydning både for forståelsen av organisasjoners involvering i bistand i Norge og i hvordan norsk og internasjonal utviklingsstrategi skal se ut.

Sterke relasjoner mellom staten og sterke, sivilsamfunnsorganisasjoner sees som en trussel.

Dessverre forholder ordskiftet om organisasjonenes rolle i norsk bistand seg i for liten grad til studier av hvilken rolle sivilsamfunnet har spilt i utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Først og fremst har det vært preget av en overfladisk betraktning om sivilsamfunnsorganisasjonenes forhold til staten og til profesjonalitet.^[1] Den norske samhandlingen mellom staten og ideelle organisasjoner i det sivile samfunn sees i store deler av det internasjonale utviklingspolitiske miljøet  som en styrke i kampen for rettferdighet og fattigdomsbekjempelse. I Norge har dette blitt karakterisert som et «godhetsregime» med underlig nok negativ valør. Sterke relasjoner mellom staten og sterke, sivilsamfunnsorganisasjoner sees som en trussel, og profesjonalisering av organisasjonene som en degenerering.

Slike vurderinger kan være irriterende i Norge, men de er ødeleggende i utviklingsland. Jeg har f.eks. opplevd å diskutere med kirkelige organisasjoner i Sør-Afrika om det var legitimt å delta i Mandela-regjeringens gjenoppbyggings-program og motta økonomisk støtte fra den.

Ideelle organisasjoner i det sivile samfunn
De ulike posisjonene i debatten om sivilsamfunnet viser seg i hvordan organisasjonene betegnes. Den internasjonale betegnelsen Non-governmental organisations (NGOs) indikerer at de sees på som et alternativ til staten. Forpliktende relasjoner til staten anses da å true deres identitet. Dette viser seg i norsk debatt i fokuset som rettes mot statens økonomiske bidrag til organisasjonenes virksomhet.

Andre kaller dem frivillige organisasjoner og legger vekt på at organisasjonene dannes nedenfra og eies og drives av ikke-betalte og engasjerte personer. Betalte og profesjonelle aktører truer da organisasjonenes identitet. Denne forståelsen brukes i norsk debatt for å kritisere store organisasjoner som er fagkompetente og profesjonelle.

Den foretrukne betegnelsen bør på norsk være ideelle organisasjoner. Dette knytter direkte til organisasjonenes særpreg og formål,  som er å realisere et ideal eller en overordnet, etisk verdi som gjerne kan kalles «samfunnsmessig godhet», selv om det ikke er organisasjonenes språkbruk. Men de arbeider i alle fall for å overvinne godhetens motsats: apati, kynisme, likegyldighet. Dette avgrenser dem fra offentlige institusjoner og organisasjoner og fra organisasjoner som har økonomisk utbytte til eierne som formål. Denne betegnelsen blir mer og mer vanlig om organisasjoner som arbeider i Norge, og betegnelsen bidrar derfor også til å binde organisasjoner med norsk og med internasjonalt fokus og/eller formål, nærmere sammen.

Ved å velge en slik betegnelse på organisasjoner involvert i bistands og utviklingsarbeid, markeres også en positiv tilhørighet til, og anerkjennelse av, verdiforankringen i norsk bistands og utviklingspolitikk, det norske godhetsregimet. ^[2]

Tvert om har stønadspolitikken i hovedsak bidratt til samhandling, økt kunnskapsgenerering og koordinering

Det hevdes ofte at bistandssystemet har holdt en rekke organisasjoner i Norge kunstig i live og bidratt til en uheldig oppsplitting av bistanden. Frivillighetsregisteret i Norge har en definisjon av organisasjoner som kan registrere seg i registeret som er nær opp til den definisjonen jeg bruker på ideelle organisasjoner. De regner med at det er omtrent 50.000 slike organisasjoner i Norge, i 2009 var mer enn 11.000 registrert.

Til sammenlikning forholder norske bistandsmyndigheter seg til omtrent 150 organisasjoner og konsentrerer 75 prosent av midlene til 10 store organisasjoner, som hver for seg representerer hundrevis av enkeltorganisasjoner. Det er derfor en myte at norsk bistand forholder seg til en ukontrollert mengde organisasjoner. Tvert om har stønadspolitikken i hovedsak bidratt til samhandling, økt kunnskapsgenerering og koordinering.

Forholdet mellom ideelle organisasjoner og staten
Det er spredd en myte om at de store bistandsorganisasjonene er økonomisk totalt avhengig av staten.^[3] Dette er ikke riktig. Ingen av disse har nå over 60 prosent av omsetningen finansiert av den norske stat. De organisasjonene som har størst økonomisk avhengighet av staten, er ofte bistandsvingen til ulike interesseorganisasjoner (blant annet Atlas-alliansen for funksjonshemmedes organisasjoner og WWF) eller organisasjoner med et helt spisst solidaritetsmandat (som Regnskogsfondet). Staten kan heller ikke sies å være avhengig av de ideelle organisasjoner, siden bare 15 prosent av bistandsbudsjettet kanaliseres gjennom dem.

Det er imidlertid riktig at en stadig større andel av statens støtte til ideelle aktører nå kanaliseres gjennom budsjettlinjer der staten søker etter operative samarbeidspartnere innenfor statens prioriteringer. Sivilsamfunnsforsker Håkon Lorentzen har med rette påvist at dette er en generell trend i statens forhold til aktører i det sivile samfunn. Organisasjonene må derfor skjerpe  sin selvforståelse. Ikke minst gjør det strategisk forankring hos andre interessenter og eiere enn staten nødvendig.

Det er ingen empiri som har dokumentert at organisasjoner med lav statlig finansieringsandel er bedre bistandsaktører eller har en sterkere forankring i befolkningen

Staten sikrer åpenhet
Statens politikk begrunnes hovedsakelig i en resultatorientert management-kultur mer enn i ideologiske motiver. For organisasjoner med formål å utrydde fattigdom, er et sterkt resultatfokus i tråd med formålet. Men for å håndtere kravene om effektivitet kreves det en kritisk masse av kompetanse og apparat. Derfor håndteres samtidens resultatfokuserte management-kultur best av større, profesjonelle aktører med et betydelig internasjonalt nettverk.

Det er ingen empiri som har dokumentert at organisasjoner med lav statlig  finansieringsandel er bedre bistandsaktører eller har en sterkere forankring i befolkningen. Slike organisasjoner blir ofte avhengig av kommersielle markedsføringsgrep overfor enkeltindivider, og/eller avtaler med næringslivsaktører som forventer at organisasjonene er med og legitimerer deres samfunnsansvar eller milliardærer med  mer personlige agendaer.

Statlige midler sikrer at offentligheten har mulighet til sterk og kontinuerlig kontroll av forvaltningen av offentlige midler. Den økonomiske kontrollen fra det offentliges side suppleres også med krav om faglig åpenhet og kritikk gjennom pålagte evalueringer. Kirkens Nødhjelp hadde for eksempel i 2011 lagt ut 89 evalueringer på Norads offentlige evalueringsdatabase – fri for enhver å sette seg inn i.

Organisasjonenes identitet viktigst
Det er et stadig gjentatt mantra fra Terje Tvedt og Asle Toje at offentlig finansiering bidrar til at de ideelle organisasjonenes viktige kritiske rolle overfor norsk bistands- og utviklingspolitikk svekkes. Dette er en påstand som forskere gjentar, men aldri dokumenterer. Min erfaring er at det er organisasjonenes formål, organisering og samfunnsforståelse som betyr mest når det gjelder deres evne og vilje til å kritisk overvåke norske myndigheters politikk, ikke andelen offentlig finansiering.

De organisasjonene som anser statens rolle i kampen for menneskets frihet fra nød, undertrykkelse og vold som viktig, legger også vekt på en kritisk rolle overfor staten. De kan være store eller små, motta en stor eller liten andel midler fra staten, men de vektlegger alle statens ansvar og oppgave, i dag knyttet til en rettighetsbasert forståelse av arbeidet.

Organisasjoner som bør nevnes er Regnskogfondet, Atlasalliansen, Kirkens Nødhjelp, Norsk Folkehjelp, Røde Kors – innenfor deres begrensede mandat – og Flyktninghjelpen. Med unntak av Flyktninghjelpen, er disse organisasjonene også forankret i sosiale bevegelser i Norge som har deltatt i utviklingen av det norske samfunnet i mange tiår, uavhengig av bistandsfinansieringen og bistandssystemet.

Påvirker ikke staten
Dersom organisasjonen derimot har et begrenset mandat, som å drive barnehjem (SOS Barnebyer), eller har begrenset tro på statens rolle i samfunnsutviklingen (den tidligere profilen til Plan Norge med tunge næringslivsfolk dominerende i styret), eller dersom en mener at staten bør holde seg lengst mulig unna humanitært arbeid (Leger uten grenser) eller dersom en har en grunnleggende individualistisk strategi for samfunnsendring (mange av misjonsorganisasjonene), blir det mindre viktig å påvirke staten. Det gjelder både i Norge, internasjonalt eller i landene en operer i. Dersom en ikke har en sosial base i Norge eller i landet en arbeider i (Care International) svekkes også muligheten til kritikk.

Den høye andelen ikke-statlig finansiering i enkelte av disse organisasjonene, brukes derfor heller ikke til systematisk og faglig kritikk av statens bistands- og utviklingspolitikk.

Bildet forstyrres også på den andre siden av at enkelte FN-organisasjoner, først og fremst UNICEF, i markedsføringen i Norge og andre giverland, fremstiller seg som en sivilsamfunnsaktør. UNICEF er som FN-organisasjon en statlig aktør, med klare begrensinger på hva de kan si og mene i det offentlige rom om eierstatenes politikk. Men de har vært en pioner sammen med Høykommissæren for flyktninger i å anvende ideelle organisasjoner i det operative arbeidet.

For enkelt fra Tvedt
Den norske bistandsmodellen som konsentrerer den vesentligste andelen av offentlige midler til en begrenset gruppe av ulike ideelle organisasjoner, har bidratt til et knippe sterke, profesjonelle og forskjellige organisasjoner. Dette gir betydelig rom for egne prioriteringer, utvikling av egen kapasitet, mulighet til å velge land en vil fokusere på og spesialisere kompetansen.

Disse organisasjonenes kapasitet til å vinne anbud og skaffe midler internasjonalt er en indikasjon på at kvaliteten er god i henhold til internasjonale standarder. Det er derfor for enkelt å hevde at deres størrelse skyldes en uheldig korrupsjonslignende samrørekultur, som Tvedt mer enn antyder i sitt maktutredningsessay fra 2003.

Kritiske utviklingstendenser
Etter min oppfatning er det andre utviklingstrekk enn studier av pengestrømmen som vil kreve en kritisk debatt i årene fremover. Her er  sterke og profesjonelle ideelle organisasjoner med internasjonale nettverk  avgjørende for at utviklingen skal tjene fattige og undertryktes frigjøring:

Rigide forvaltningskrav
For det første er de forvaltningsmessige kravene som stilles til offentlige midler blitt mer rigide de senere årene uten at de er tilstrekkelig tilpasset at virksomheten skjer i land med svak finansiell og legal infrastruktur. Dette kan true organisasjonenes fleksibilitet og handlekraft i autoritære og korrupte regimer. Samtidig er det åpenbart positivt at organisasjonenes pengeforvaltning skjer på sikrest mulig måte og i offentlighet. 

Statlig detaljstyring
For det andre er tidligere tiders overordnede samkjøring av statens og organisasjonenes agenda blitt stadig mer detaljstyrt. Delvis skyldes det de strengere forvaltningskravene, men viktigere er at både Hilde Frafjord Johnsen og Erik Solheims regimer integrerte bistanden i utviklingspolitikken og utenrikspolitikken uten å definere en tydelig forskjell mellom de to politikkområdene. Et par eksempler:

I dagens globaliserte økonomi er ressurstappingen av fattige land gjennom flernasjonale selskaper og skatteparadiser, ikke minst innenfor utvinningsindustrien, en hovedhindring for økonomisk selvstendighet for fattige land. Når Tanzania sitter igjen med under 10 prosent av verdiene i gullressursene sine, er det umulig for Tanzania å komme ut av sin offentlige fattigdom.

Skattlegging på norsk nivå av utvinningsselskaper ville skapt en helt annen virkelighet. Men er Norge, som en av verdens største investorer, interessert i en slik skattepolitikk i land der «våre» selskaper har virksomhet?

Norge trenger alliansepartnere for å få gjennomslag i global politikk. Bistandsmidler er blitt brukt for å stimulere relasjoner  for å fremme norske, i og for seg gode, utenrikspolitiske politiske mål. Klimasamarbeidet med Etiopia er et godt eksempel. Men hvordan håndteres dette når disse regimene er autoritære og i økende grad svekker demokratiske prosesser, som i Etiopia, eller tviholder på et  leninistisk partidiktatur som i Kina? Det blir vanskelig å oppnå målsettingen med å styrke sivilsamfunnet i slike land.  Organisasjonene ofres også med jevne mellomrom, jfr. aksepteringen av etiopiske myndigheters sterke restriksjoner på internasjonal finansiering av etiopiske menneskerettighetsorganisasjoner.

Bistanden finansierer norske behov
For det tredje ser vi en klar tendens til at bistandsmidlene i økende grad brukes til å finansiere Norges andel av globale fellesgoder, særlig innenfor klimatilpasning og flyktninger i Norge. Dette betyr at bistandens hovedprioritet – å gi bistand til mennesker og land for å komme ut av fattigdom, nød og undertrykkelse, blir svekket.

Økonomiske egeninteresser prioriteres
For det fjerde kan vi de senere år se en tendens i norsk og europeisk bistand til å legge langt større vekt på markedsaktørenes nødvendige deltagelse i utviklingsprosessene. Norske myndigheter og norske selskaper antas å ha felles interesser i et gitt utviklingsland. Da anses bistandsmidlene som verktøy for å fremme norske, kommersielle interesser i ly av en helt overordnet tanke om nødvendigheten av økonomisk vekst.

Bistanden brukes til å smøre norske selskapers investeringslyst ved å redusere deres risiko. Ved et en-dimensjonalt resonnement om «trickle-down»(når det regner på presten, drypper det på klokkeren) hevdes det at økonomiske investeringer fra kommersielle og internasjonale aktører i seg selv vil skape vekst og utvikling og i neste omgang redusere fattigdom. En interessant allianse av sosialdemokrater i det statlige og bistandsfinansierte investeringsfondet Norfund  og markedsliberalister i ulike tenketanker[4] driver nå denne agendaen i de fleste tradisjonelle giverlandene. En viktig årsak er at Kina bygger hele sin virksomhet i utviklingsland på et slikt konsept og svekker ved dette vestlige selskapers muligheter.

Global mobilisering av ideelle organisasjoner
Autoritære regimer og kommersielle aktører har ofte felles interesser i å begrense fagforeninger, lokale interesseorganisasjoner og ideelle organisasjoners innflytelse. Statene fordi disse mobiliserer politisk opposisjon, selskapene fordi det reduserer effektiviteten i investeringene.

Den kinesiske utviklingsmodellen som så mange fascineres av, er ikke egnet til å svekke denne tendensen. Det er også riktig at internasjonale, ideelle organisasjoner kan overkjøre lokale myndigheter og operere på siden av helhetlige utviklingsplaner og slik underminere en bærekraftig samfunnsutvikling. De kan også overkjøre lokale samarbeidsorganisasjoner og skape uheldig, økonomisk avhengighet.

Men disse overslagene må ikke forhindre byggingen av globale allianser av ideelle organisasjoner, som er helt nødvendig i utviklingen av et globalt samfunn som er godt for alle å leve i.

Fremtiden ligger derfor i å ytterligere forsterke profesjonelle og forankrede ideelle organisasjoner med mobiliseringskraft både i de europeiske landene og i utviklingslandene slik at disse kan mobilisere mot politikk drevet fram av investorenes profittbehov på bekostning av lokalsamfunnenes interesser, korrumperte statsapparaters salg av ressurser og autoritære lederes undertrykking av opposisjonelle og marginaliserte grupper og lokalsamfunn.

I vår så vi hvordan Den norske kirke og Kirkens Nødhjelp i allianse med urfolksorganisasjoner i Canada og WWF mobiliserte mot Statoils utvinning av tjæresand i Canada. I fattigere land skjer slik alliansebygging hele tiden og er ofte eneste kritiske røst som begrenser maktovergrep og utbytting og fremmer grunnleggende, sosiale rettigheter.

Når flere europeiske land nå forsøker å svekke de profesjonelle, ideelle organisasjonenes rolle i utviklingspolitikken, vil det bety store tilbakeslag i kampen for rettferdighet og fattigdomsbekjempelse. Det vil redusere kapasiteten til ideelle organisasjoner i fattige land til å være en reell motmakt mot lokal og internasjonale undertrykkelse og ressurstapping.

De nordiske erfaringene må brukes
Den nordiske samfunnsmodellen har sin kjerne i samspillet mellom staten, det sivile samfunnet og markedsaktører. Sosiolog og idéhistoriker Rune Slagstad hevder at «den politiske strid har siden 1814 dreid seg om det rette forhold mellom disse tre felt: stat, marked og sivilt samfunn. Dette er modernitetens politiske tema som for Norges del fikk en særskilt utforming gjennom statens fremskutte plass».^[5]

det er relasjonen mellom sivilsamfunnet og stat, marked og familie som er avgjørende

Per Selle, den ledende sivilsamfunnsforskeren i Norge, har i flere studier mer spesielt påvist det norske sivilsamfunnets betydning for utviklingen av det norske samfunnet fram til et samfunn som på alle rimelige internasjonale målinger er et av de beste for mennesker å bo i.^[6]

Selle viser at nøkkelen til å forstå det norske sivilsamfunnets betydning er to forhold som er annerledes enn i mange andre land utenfor Nord-Europa. For det første binder organisasjonene sammen lokalt og nasjonalt nivå. For det andre var det nære forbindelser til staten/offentlige myndigheter og det politiske systemet. Selle hevder at dette gjorde at disse organisasjonene ble en drivkraft i offentliggjøringen av sosialt ansvar.

Han viser hvordan de mange organisasjonene innen sosial- og helsevesenet hadde sin storhetstid under oppbygningen av velferdsstaten i etterkrigstiden, der nettopp samhandlingen med staten og offentlige myndigheter var avgjørende. Se for eksempel på Oslo Indremisjons (nå Kirkens Bymisjon) historie.^[7]

For Selle betyr dette at en ikke kan betrakte sivilsamfunnet og dets organisasjoner som autonome og alternative aktører. Tvert om er det relasjonen mellom sivilsamfunnet og stat, marked og familie som er avgjørende når en skal analysere sivilsamfunnets betydning for en demokratisk samfunnsutvikling. Han tar derfor et oppgjør med det statssyn som finnes i mye av den anglosaksiske litteraturen om sivilt samfunn, der staten blir sett på som en uvenn og der organisasjonenes kvalitet måles på om de er autonome fra staten.

Selle hevder at et organisert sivilsamfunn med ideelle organisasjoner er viktig i utviklingen av et samfunns sosiale kapital. Den innsikten, og de medfølgende erfaringer fra nordiske land, må brukes i utviklingspolitikken.

Nødvendigheten av et globalt godhetsregime
Den statspositivistiske venstresiden gir på sin side ofte inntrykk av at ideelle organisasjoner er viktige inntil all folkelig mobilisering og velferdsytelser styres og gjennomføres av staten og det offentlige. Dette knyttes til mer autoritære, marxistiske og leninistiske tradisjoners nedprioritering av de liberale rettighetene, jamfør påstanden om at sultne mennesker ikke bryr seg om trykkefrihet og at religionene er opium for de undertrykte. For norsk venstreside er utfordringen i dag å hindre at et berettiget forsvar for et rettighetsbasert velferdssamfunn nasjonalt og globalt betyr at staten må operere alle tjenester befolkningen trenger. Ansvaret for å sikre borgernes rettigheter nasjonal og globalt tillegger i moderne menneskerettighetstenkning statene. Men statene må gi rom for flere aktører enn statlige aktører. De må gis rom og rammebetingelser som stimulerer profesjonalitet, kompetanse, folkelig forankring og global alliansebygging. Da må en også være villig til å si at en arbeider for et globalt godhetsregime der mobilisering og samhandling mellom ulike samfunnsaktører og institusjoner er nødvendig. Ikke for organisasjonenes skyld, men for de milliardene som opplever undertrykkelse og utbytting.